一、PPP模式在柳州市政府融资平台建设中的必要性和可行性分析

  （一）必要性分析     

缓解柳州地方财政资金的压力。据测算，柳州市2014年度政府债务率为70.71%，仍处于可控的债务风险水平范围之内。同时，2014年度全市的借新还旧率（举借新债用于还本付息数/当年全部还本付息数）为65.78%，意味着新增借款有近三分之二用于旧债的还本付息。未来以社会资本投资的形式参与到基础设施领域建设以降低柳州市的负债规模增速非常必要。除此以外，PPP模式在柳州市政府融资平台建设中还能发挥规范市属融资平台建设、有利于降低项目风险、有利于转变政府职能、激发市场活力、打造经济新的增长点、有利于完善柳州市投融资体制改革等作用。

   （二）可行性分析

近些年来，柳州市GDP的增长平均在10%左右，过去的2015年，也达到了7.2%，超过全国平均水平0.3个百分点，固定资产投资2082亿元，增长15%，同时，柳州市在盘活国有资产方面也进行了很多尝试，为经济发展和公共设施建设筹集资金，如成立了城投公司，东城公司等，专门负责城市基础设施的建设和融资，近年来，柳州市的城市基础设施建设取得了显著的进步。这些都为PPP模式的应用提供物质及经验基础。

    二、 PPP模式在柳州市政府融资平台建设中的应用

    (一) PPP模式运用思路及重点项目领域

       1.PPP模式运用思路

根据《柳州市政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（柳政发〔2015〕31号）的有关精神，按照“增量先行、存量跟进、试点推动、分步实施”的工作思路，抢抓改革机遇，积极探索试点，优先选择投资规模相对较大（一般在1.5亿元以上）、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长（一般为10-30年）的领域推广运用PPP模式。

       2. PPP模式应用的重点项目领域

具体包括城市交通、水务工程、地下空间开发、污水垃圾处理、能源、智慧城市、保障性住房、园林绿化、医疗设施、教育设施、文体旅游设施、社会福利设施、旧城及城中村改造等方面。

    (二) PPP项目运作流程

1.项目提出和论证；2.项目导入和决策；3.合作伙伴选择；4.合作合同制定；5.项目组织实施；6.项目监督及绩效评估。

 （三） PPP项目的推介及社会投资人的选择

 柳州市发改委要会同各行业主管部门，通过政府门户网站、各行业部门网站以及相关招商媒介广泛、定期发布PPP项目推介信息，公布项目主要经济技术指标，充分引导社会资本公平竞争。强化媒体宣传，努力营造鼓励和引导社会资本参与我市公共设施建设的浓厚氛围。

 按照公开公平的要求，结合社会投资人竞争性响应程度，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式，择优选择具有一定专业资质、管理经验、财务实力以及守法诚信的社会投资人。项目涉及工程招投标的，可与投资人选取一并进行，或根据招投标法的有关规定开展。

    三、柳州市推进PPP模式存在的问题及对策

   （一）柳州市推进PPP模式存在的问题

目前，柳州市的PPP工作还处于探索起步阶段，仍有很多重点、难点问题亟需突破。

PPP工作协调机制刚刚建立，其有效运转需要专业人员和专门机构的通力配合，但当前柳州市缺乏PPP项目专业人员。目前市场上专业提供PPP专业咨询服务和有成功实施经验的咨询机构较少，且收费昂贵。物有所值评价和财政可承受能力论证缺乏专业人才。因此，PPP工作能力的建设有待加强。

社会资本参与积极性还不是很高。适合采用PPP模式推进的项目一般是具有一定盈利性质的项目，目前存在建设资金缺口的项目大多是纯公益性、无经营性的项目，且PPP项目要求至少10以上的合作期限，很多项目难以通过PPP模式实施建设。一些有实力的民营企业作为社会资本方参与PPP项目仍存在一定的“玻璃门”现象。

PPP工作相关制度体系有待建立健全。由于PPP项目的良好运转，需要许多基础制度的保证，当前，柳州市缺乏PPP项目设立、管理等相关制度体系。

柳州市各部门单位和各市区对PPP工作认识不到位、政策不熟悉，大多停留在传统投融资模式和理念。

  （二）柳州市推进PPP模式的对策建议

        1.市政府负责部门的强力支持

在PPP模式下，政府既是特许权协议的当事方，又为项目运作提供政治和法律环境。因此，政府采用PPP模式应转变管理和调整职能，以适应PPP模式管理的需要。首先，柳州市政府负责部门需审慎核准项目，建立一个适合项目发展的程序，确立PPP的法律地位，通过市场选择合作伙伴，全面评估合作伙伴的建设及运营实力，择优选择合作方。其次，柳州市政府负责部门在做出承诺时一定要审慎，保护资产安全，降低融资成本，保证项目的可持续性，使社会资本获得合理并可以接受的收益。最后，柳州市政府负责部门要确定清晰的边界（包括资产和监管边界），如市场准入、价格和普遍服务等监管，以效率监管为前提和保证。要实现这些目标，需要市政府相关部门具备较高的公共管理能力。

       2.建立专门的PPP投资管理机构

PPP项目大多数在政府与私人企业或财团之间进行，作为投资者，总希望与投资地专门承担PPP项目的机构来洽谈，因为专业机构对基础设施项目管理较为系统化、规范化，便于双方进行谈判。作为政府而言，应该设立专门的PPP管理机构，这样也可避免政府部门内多头管理，工作互相推诿，项目操作程序不规范的弊端，从而有利于以PPP模式融资的基础设施项目在我国推进。

       3.PPP模式专业人才的储备

PPP模式的运作采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务，对项目的运作提供技术指导，帮助政府管理决策人员了解PPP应用于基础建设项目的工作程序、运作方式、项目评估、可行性论证、招标文件编写、PPP谈判要点等知识，少走弯路。因此要着重培养复合型、开拓型人才和专业化的机构，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。这是一项系统且复杂的工作，需要较多专业人才的参与，目前，柳州这方面的人才相对匮乏，建议以后通过现有人员培训及灵活聘用专家的形式予以解决。

       4.完善PPP运行及管理制度

PPP模式的组织形式比较复杂，合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任分歧。因此，需要在法律层面上，对柳州市政府与企业部门在项目中承担的责任、义务和风险进行明确界定，使合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目目标。同时要在立法制度上有所突破，完善投资法律法规，使其适应国际惯例，以吸引国际、国内或者区内大型的企业和财团参与柳州市基础设施建设。